Разделы

ГУПы: вперед, в прошлое !

А. Глушецкий,
зам. главного редактора "ЭЖ"

Отечественная хозяйственная практика еще раз подтвердила объективность законов диалектики. За десятилетие с небольшим государственная политика в отношении госпредприятий прошла классическую
гегелевскую триаду. Исходный тезис, исповедуемый во времена социализма: государство - собственник, а госпредприятие только оперативно управляет его имуществом, был решительно отвергнут антитезисом: госпредприятие получает имущество в полное хозяйственное ведение, максимально не завися от собственника. Наконец, современный синтез: государство все - таки собственник, а госпредприятие в форме казенного только оперативно управляет имуществом. Но таких казенных предприятий должно остаться крайне мало, а право хозяйственного ведения не нужно вообще.

   Конструкция унитарного госпредприятия загадочна и непонятна. Иные правовые системы, кроме советской, не знали ее. Она традиционно порождала массу проблем, как в эпоху классического социализма, так и рыночной экономики. Давайте обратимся к небольшому историческому обзору судьбы этих предприятий.

Отрицание первое

   В 1990 году при принятии законов о собственности в СССР и РСФСР, тогда еще в советском гражданском праве, появилось право полного хозяйственного ведения. Это было революционной новацией. Ни развитые мировые правовые системы, ни отечественная не знали прежде такой правовой конструкции. Ее внедрение было направлено на борьбу с административно-командной системой, при которой госпредприятия получали имущество только в оперативное управление и были лишены свободы распоряжаться им. Новые законы перевели имущество госпредприятий на режим права полного хозяйственного ведения и фактически вывели их из-под контроля государства.
   Госпредприятия, не будучи собственниками закрепленного за ними имущества, получали в отношении его права, равные по содержанию праву собственности, за исключением нескольких ограничений. Собственник мог решать только вопросы создания предприятия, определения целей его деятельности, реорганизации и ликвидации, контролировать эффективность использования и сохранность вверенного имущества. Он был вправе получать часть прибыли от использования имущества, которое передал предприятию, в размере, определенном договором.
Во всем остальном госпредприятия распоряжались закрепленным за ними имуществом, готовой продукцией и полученными доходами по своему усмотрению.
    Авторы этой правовой схемы рассчитывали, что она будет способствовать превращению госпредприятий - несобственников в полноценных участников гражданского оборота в условиях рыночной экономики.
Вскоре проявились недостатки указанной конструкции. Полная свобода оказалась прежде всего "свободой от собственника". Она стала основой для значительного числа злоупотреблений, когда руководители госпредприятий стали пользоваться предоставленными им возможностями не в интересах собственника и даже самих предприятий.
   Право полного хозяйственного ведения действительно подорвало фундамент административно-командной системы, которая рухнув, придавила и саму эту правовую конструкцию. Стало очевидным, что полная экономическая свобода несобственника по отношению к собственнику несет не созидательное, а разрушительное начало.
   При принятии в 1994 г. нового ГК РФ его авторы поняли, что нельзя говорить о полной свободе и самостоятельности унитарных предприятий - несобственников и заменили право полного хозяйственного ведения просто правом хозяйственного ведения. В чем же произошло "сокращение свобод"?
   · Ушло упоминание, что к праву хозяйственного ведения применяются правила о праве собственности, если законодательными актами (или договором предприятия с собственником) не установлено иное.
   · Расширен круг полномочий собственника в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения (в частности, без его согласия не может отчуждаться недвижимость).
   · Но самое главное - ограничения предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом могут устанавливаться иными законами или правовыми актами.
   · Был ограничен круг хозяйствующих субъектов, к которым применяется право хозяйственного ведения. Это вещное право стало применяться только к госимуществу. Только государство имеет возможность создавать
предприятие - несобственника. Иные собственники (граждане, юридические лица, в т. ч. общественные организации) не могли учреждать предприятия - несобственников, передавая им свое имущество на праве хозяйственного ведения. Ранее созданные такие предприятия подлежали преобразованию в хозяйственные общества (АО, ООО).
   С 1995 г. до настоящего времени неуклонно выходят указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, последовательно ограничивающие полномочия ГУПов по распоряжению закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения имуществом. Вслед за ГК РФ эти нормативные акты запретили им сдавать недвижимость в аренду или залог без согласия собственника, владеть акциями кредитных организаций и многое
другое.
    Наконец, нарастающая система ограничений достигла апогея в нормах ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", вступивших в действие в конце 2002 г., запретивших унитарным предприятиям целый ряд сделок, а также требующих согласия государства на каждое заимствование и любую сделку на
сумму свыше 10% уставного фонда, который может составлять всего 5000 МРОТ на дату госрегистрации предприятия.

Ограничения по сделкам, совершенным унитарными предприятиями,
установленные ФЗ "О ГУПах"

   Определен порядок совершения предприятием крупных сделок по согласованию с собственником. Введено понятие сделок в совершении которых имеется заинтересованность руководителя предприятия и которые также не могут совершаться без согласования с собственником имущества.

   Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника:

   · совершать сделки с недвижимым имуществом;
   · совершать сделки, связанные с выдачей займов, поручительств и гарантий, иных видов обременений, уступкой прав требований, переводом долга;
   · приобретать и отчуждать акции (доли, паи) хозяйственных обществ и товариществ;
   · заключать договоры простого товарищества;
   · выступать учредителем (участником), хозяйственных обществ и товариществ, иных юридических лиц;
   · распоряжаться вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, в том числе принадлежащими унитарному предприятию акциями.

   Включены положения, согласно которым уставом унитарного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника.
   Регламентирован порядок заимствований унитарного предприятия, в соответствии с которым унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования только в случае предварительного согласования с собственником имущества объемов и направлений использования привлекаемых средств.
   Желание собственника восстановить контроль над эффективным использованием его имущества разумно. С другой стороны, государство осознало, что постоянные, ежедневные одергивания и согласования в органах власти - неэффективный путь управления экономикой.

Отрицание второе

   Произошла очередная смена мировоззрения. Сегодня правительство декларирует отказ от использования права хозяйственного ведения, назвав его переходной формой и временным компромиссом. Ставится задача отказаться от унитарных предприятий, основанных на этом вещном праве, переведя их незначительную часть в форму казенных, основанных на праве оперативного управления, а остальные акционировать или ликвидировать.
   Что же такое право оперативного управления? Напомним, что бескомпромиссная борьба с ним и породила более десятилетия назад конструкцию полного хозяйственного ведения, оказавшуюся недолговечной.
   Что же это за феномен, переживший атаки реформирования и востребованный снова? Не вдаваясь в юридические тонкости, можно сопоставить права хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае госпредприятие может распоряжаться закрепленным за ним имуществом, выпускаемой продукцией и доходом самостоятельно, исключая ограничения, установленные законом или иными правовыми актами. При хозяйственном ведении действует принцип: разрешено все, что собственник не запретил в законе или нормативном акте. Поэтому реализация этого права сопровождается нарастающей массой нормативных актов запретительного характера.
   При оперативном управлении действует принцип: запрещено все, кроме того, что разрешает собственник. Казенное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом, произведенной продукцией и доходом лишь с согласия собственника.
   При хозяйственном ведении собственник должен каждый раз сдерживать слишком свободолюбивое унитарное предприятие. При оперативном управлении казенное предприятие должно каждый раз испрашивать разрешение собственника на какое-либо действие со своим имуществом, продукцией и доходом.
   Что прельщает государство в конструкции казенного предприятия, основанного на праве оперативного управления?
   Изначально презумпируется невозможность казенных предприятий распоряжаться имуществом, готовой продукцией, доходами без разрешения собственника.
   Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, неся хозяйственные риски, отвечает перед кредиторами всем закрепленным за ним имуществом, собственником которого не является. С точки зрения здравого смысла это странная конструкция, когда собственник может потерять свое имущество из-за риска
другого лица.
   Складывалась парадоксальная ситуация. Собственник не может изъять у унитарного предприятия (несобственника) свое имущество без его согласия, в то время как кредиторы могут обратить взыскание и изъять это имущество. И не счесть, сколько искусственных долгов и банкротств было применено к госпредприятиям. Это один из эффективных способов приватизации, порожденный алогичностью правовой конструкции.
   Схема, закладываемая в праве оперативного управления, исключает возможность изъятия кредиторами госимущества, закрепленного за казенными предприятиями. Предусматривается другой способ защиты прав кредиторов - государство в лице соответствующих бюджетов несет субсидиарную ответственность по долгам казенного предприятия. Кредиторы не будут забирать госимущество в натуре (завод, фабрику), а требовать возмещения своих долгов из бюджетов соответствующих уровней.
   Порядок распределения доходов казенных предприятий определяет собственник. Фактически они будут возвращены на классическую смету.

Синтез

   Складывается впечатление возврата к принципам административно- командной системы, против которых началась борьба в законах о собственности. Однако гегелевское "отрицание отрицания" торжествует. Согласно диалектике это не просто возвращение к исходному тезису, а воспроизведение его в новом качестве.
   Оказывается, плохо не само право оперативного управления, а масштабы его применения. Когда на нем было основано 100% госпредприятий, это порождало эффект административно-командной системы. Когда же этот принцип ограничен небольшим числом предприятий, выполняющих исключительную роль по обеспечению функций
государства, он становится разумным.

Отделить зерна от плевел

   В ближайшее время государство должно "просеять" прежде всего федеральные унитарные предприятия. Роль сита с крупной ячейкой будут выполнять отраслевые комиссии, которые выберут из имеющихся в отрасли ГУПов минимум, подлежащие сохранению в лоне госсобственности, но в форме казенных предприятий.
   Отобранные претенденты пройдут повторно через "мелкое сито" межотраслевой комиссии под руководством Минэкономики РФ. ФГУПы, не прошедшие отсев, подлежат приватизации, а некоторые даже ликвидации.
Какой процент существующих "унитарок" сможет сохраниться в виде федеральных казенных предприятий? По оценке Минимущества, - не более 10% из имеющихся федеральных унитарных госпредприятий. Примерно из девяти тысяч таких предприятий только тысяча имеет утвержденную программу деятельности, наличие
которой предусмотрено постановлением Правительства РФ. Из этого следует, что остальные не имеют четких задач по обеспечению функций государства. Отсутствие утвержденных программ - первый сигнал для нецелесообразности оставления их в госсобственности.
   Согласно прогнозам Правительства к 2008 г. не должно остаться унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Уходя - оставайся

   Государство, теряя статус собственника в отношении значительного числа объектов, вовсе не намерено покинуть сферу регулирования экономики. У него есть эффективный способ остаться в этой сфере. Это преобразование унитарных предприятий в акционерные общества со 100 процентным участием государства.
Формально государство перестанет быть собственником имущества, внесенного в уставный капитал этих обществ. Но становясь единственным акционером, оно имеет возможность жестко регулировать их деятельность через образование органов АО: общего собрания и совета директоров.
   Превращение "унитарок" в АО со 100 процентным участием государства- это де-юре его уход из непосредственного участия в экономике, а де-факто - сохранение влияния.
 Что означают эти перемены для менеджмента "унитарок", с одной стороны и для государства, - с другой? Меняют ли эти преобразования кардинально условия хозяйствования значительного сектора отечественной экономики? Какое блюдо готовится в этот раз?

Взгляд изнутри

   Что в "унитарке" нарушение Закона, то в АО- лишь несоблюдение устава.
   Законодатель установил жесткие ограничения в отношении менеджмента унитарного предприятия по совершению важнейших сделок. Нарушение требований Закона означает ничтожность сделок. Они не порождают правовых последствий с момента их заключения и не могут быть одобрены собственником впоследствии.
В отношении АО Закон не содержит таких ограничений. Однако в их уставы могут быть включены аналогичные нормы. Если единоличный исполнительный орган АО совершит сделки без согласования с советом директоров или общим собранием акционеров, то это будет иметь иные правовые последствия. Данные сделки могут быть
одобрены задним числом, их могут оспорить только само общество и его акционеры.
   Они не породят правовые последствия лишь в случае признания их судом недействительными.
Что в "унитарке" решение госоргана, то в АО - мнение совета директоров.
   Одна из серьезных проблем, которая обозначилась применительно к госпредприятиям после выхода Закона о ГУПах, - снижение оперативности в согласовании с собственником вопросов текущей деятельности. Решения госорганов готовятся долго, чиновники не склонны принимать их единолично и нести за них ответственность.
В АО текущий контроль за единоличным исполнительным органом осуществляет совет директоров. При этом персонифицируется ответственность членов наблюдательно совета (а не госорганов вообще), за принятые решения и повышается оперативность их принятия. Однако совет директоров будет сформирован единственным акционером (государством), видимо, из тех же чиновников. Все будет зависеть от уровня их компетенции и готовности к принятию самостоятельных решений. В конечном счете они могут "засогласовать" любой вопрос.

Что для "унитарки" новость, то в АО - нажитый опыт.

   Предприятие - несобственник - явление исключительно российское, порожденное планово-государственной экономикой. Законодательство об унитарных предприятиях не имеет традиций, а пишется "по ходу". В силу этого, оно недостаточно развито и по качеству уступает корпоративному праву, имеющему вековую историю в цивилизованных правопорядках. Например, даже самое "темное место" российского корпоративного права - крупные сделки и сделки с заинтересованностью, урегулированы на порядок лучше, чем аналогичные нормы в Законе "О ГУПах" (непонятно почему в ГУПах при определении режима крупной сделки ее размер сопоставляется не с реальными активами, как в АО, а с некой виртуальной величиной - уставным фондом).

Взгляд снаружи

   Кредиторы в равной степени могут обращать взыскания как на имущество, закрепленное за ГУПом на праве хозяйственного ведения, так и на переданное "акционеркам" в собственность. Для государства одинакова вероятность потери имущества в обеих правовых конструкциях, поскольку он снимает с себя риски хозяйствования.
   У государства остаются практически прежние возможности по изъятию чистой прибыли. Часть прибыли госпредприятия, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, определяется как разница между всей чистой прибылью госпредприятия и утвержденной собственником в рамках программы деятельности ГУПа на год суммой расходов на мероприятия по развитию.
    Отсутствие утвержденной собственником программы деятельности на год дает ему право требовать перевода практически всей чистой прибыли в бюджет. Ежегодное утверждение для госпредприятий данной программы предусмотрено постановлением Правительства РФ от 10.04.2002 № 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий".
   В АО изъятие прибыли будет осуществляться как выплата промежуточных и годовых дивидендов, размер которых рекомендует совет директоров сформированный тем же государством, - что в лоб, что по лбу…
   Как видим, государству хуже не будет. С точки зрения менеджмента унитарных предприятий, действительно занимающихся коммерческой деятельностью, а не обеспечивающих специфические государственные функции, преобразование таковых в акционерные общества - разумный шаг. Их функционирование попадает в более
цивилизованное правовое поле, снижается уровень вмешательства органов государственной власти в текущую хозяйственную деятельность, должна повыситься оперативность принятия решений.