Банкротство и приватизация: соотношение двух законов
"Человек предполагает..."
Варианты решений
Закон и ГК: единство и борьба противоречий
Эффективный контроль
Применение законодательства как о приватизации, так и о банкротстве всегда порождало множество вопросов на практике. Но нередки случаи, когда один и тот же субъект, в частности, унитарное предприятие, должно руководствоваться одновременно и нормами ФЗ "О приватизации... ", и положениями ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) ".
"Человек предполагает..."
Минимущество России, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по проведению преобразования федеральных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества в соответствии с ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации), в своей работе столкнулось со следующей проблемой.
В соответствии с указанным Законом о приватизации Правительство РФ ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации на очередной год, который содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в открытые акционерные общества. Процесс преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество включает в себя полную инвентаризацию имущества, закрепленного за унитарным предприятием, составление промежуточной бухгалтерской отчетности, аудиторскую проверку указанных документов, оформление прав на занимаемые предприятием земельные участки и на используемые предприятием результаты интеллектуальной деятельности, государственную регистрацию открытого акционерного общества, государственную регистрацию прав собственности открытого акционерного общества на недвижимое имущество, регистрацию выпуска акций открытого акционерного общества и отчета о размещении акций. С учетом изложенного процесс преобразования занимает достаточно длительный период времени.
Вместе с тем нередки ситуации, когда в отношении включенного в прогнозный план (программу) приватизации унитарного предприятия возбуждается дело о банкротстве. В этом случае возникает сложная ситуация, вызванная пересечением в одном конкретном случае предметов регулирования двух федеральных законов - о приватизации и о банкротстве.
С одной стороны, федеральное государственное унитарное предприятие, включенное в прогнозный план (программу) приватизации, должно быть преобразовано в открытое акционерное общество, с другой - не могут приниматься решения о преобразовании федерального государственного унитарного предприятия, в отношении которого возбуждено дело о банкротстве. Такое положение провоцирует отдельных руководителей унитарных предприятий на умышленное создание ситуаций, влекущих возбуждение дел о банкротстве, с целью избежать преобразования унитарных предприятий в открытые акционерные общества.
Варианты решений
Существует мнение, что возникшее противоречие между указанными федеральными законами возможно разрешить следующим образом.
Открытое акционерное общество, создаваемое в результате преобразования государственного унитарного предприятия в соответствии со ст.11 и 37 Закона о приватизации, становится правопреемником этого унитарного предприятия, в том числе по всем его долгам перед кредиторами. В этой связи само по себе преобразование унитарного предприятия-должника в ОАО не влечет за собой какого-либо нарушения прав его кредиторов. Более того, продажа акций такого открытого акционерного общества может привести к появлению новых акционеров, которые погасят долги такого общества перед кредиторами, что позволит прекратить процесс банкротства.
При этом высказывается соображение, что проведение преобразования унитарного предприятия в ОАО на основании утвержденного Правительством РФ до возбуждения дела о банкротстве прогнозного плана (программы) приватизации не противоречит ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) " (далее - Закон о банкротстве) в связи с тем, что именно включение федерального государственного унитарного предприятия в прогнозный план (программу) приватизации и есть решение о преобразовании такого унитарного предприятия. Все последующие юридические действия уполномоченного федерального органа исполнительной власти всего лишь направлены на исполнение указанного решения Правительства РФ.
Что касается содержащейся в ст.94 Закона о банкротстве нормы о прекращении полномочий собственника должника - унитарного предприятия, то на стадии внешнего управления процесс преобразования мог бы быть продолжен внешним управляющим по правилам Закона о приватизации.
Таким образом, полагают, что изложенный подход позволяет без нарушения прав кредиторов федеральных государственных унитарных предприятий осуществлять структурные реформы государственного сектора экономики.
Закон и ГК: единство и борьба противоречий
С приведенной аргументацией нельзя согласиться в полной мере.
Во-первых, не выдерживают критики доводы о том, что вновь создаваемое на базе имущества унитарного предприятия акционерное общество становится правопреемником унитарного предприятия, а поэтому само по себе преобразование унитарного предприятия - должника в открытое акционерное общество не влечет за собой какого-либо нарушения прав его кредиторов.
Это соображение, несомненно, рассматривалось законодателем при включении в п.3 ст.64 Закона о банкротстве правила, запрещающего принимать решения о реорганизации и ликвидации должника, но было отклонено, поскольку Закон отдельно запрещает такой способ реорганизации должника, как преобразование. Фактически полное правопреемство наступает при любом преобразовании безотносительно к преобразованию унитарного предприятия в открытое акционерное общество, однако не что иное, как потенциально возможное нарушение прав кредиторов, дало основание для рассмотренного законодательного запрета.
Закон о банкротстве концептуально следует здесь за ГК РФ, согласно п.2 ст.60 которого все кредиторы реорганизуемого юридического лица вне зависимости от формы, которую принимает реорганизация, получают право требовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это юридическое лицо, и возмещения убытков. То обстоятельство, что на практике большинство злоупотреблений происходит при реорганизации юридического лица в форме разделения или выделения, еще не означает, что преобразование к подобным злоупотреблениям привести не может в принципе. Представляется, что и Закон о банкротстве, и ГК РФ исходят из прямо противоположных позиций.
Более того, законодательство о приватизации содержит к тому наиболее яркие примеры. Когда преобразуется, предположим, ООО в ОАО, то один субъект (носитель прав) прекращается, и возникает другой субъект. Следовательно, все права первого (по-видимому, вопреки дословному тексту п.5 ст.58 ГК РФ, даже и не поименованные в передаточном акте) переходят ко второму, поскольку в противном случае соответствующее имущество должно стать бесхозным, а обязательственные и прочие имущественные права прекратиться. Последний вариант вряд ли можно рассматривать как приемлемый, в том числе для законодателя. Напротив, когда преобразуется такой своеобразный субъект, как унитарное предприятие, которое обладает лишь ограниченным вещным правом на свое имущество, неупоминание в передаточном акте какого-либо имущества или права скорее приводит к противоположному выводу: указанное имущество или право сохраняется у собственника бывшего унитарного предприятия, а не переходит к созданному акционерному обществу.
Рассмотрим правило п.4 ст.11 Закона о приватизации: при приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия имущество, не включенное в состав подлежащих приватизации активов указанного предприятия, изымается собственником. Теперь приложим данное правило к случаю приватизации в условиях возбужденного дела о банкротстве.
При обычной ситуации (нет преобразования) кредиторы вправе обратить взыскание на любое имущество унитарного предприятия (исключения незначительны). Но как только произойдет преобразование с исключением части активов (по усмотрению собственника имущества унитарного предприятия, который, вне всяких сомнений, заинтересован в том, чтобы сохранить свое имущество и не допустить обращение на него взыскания), интересы кредиторов нельзя признать не нарушенными. Конечно, только в том случае, когда банкротство было вовсе не фиктивным, а самым что ни на есть настоящим. Но и этого достаточно. По-видимому, структурные реформы государственного сектора экономики не должны приводить к подобным ситуациям, подрывающим доверие инвесторов к условиям российского оборота.
Во-вторых, нельзя не дать оценку доводам о том, что продажа акций создаваемого открытого акционерного общества может привести к появлению новых акционеров, которые могут погасить долги такого общества перед кредиторами, что позволит прекратить процесс банкротства. К сожалению, прогнозируемая ситуация выглядит близкой к утопической. При преобразовании предприятия (в отличие от замещения активов по правилам Закона о банкротстве во внешнем управлении и в конкурсном производстве) к новому юридическому лицу переходят все долги предприятия, и с экономической точки зрения для акций общества, у которого долги превышают активы, просто не должно найтись покупателей (опять исходим из того, что банкротство настоящее, а не фиктивное). Либо эти покупатели будут введены в заблуждение о балансе активов и пассивов нового акционерного общества, что опять же негативно скажется на инвестиционном климате, установившемся в России.
В-третьих, продолжение во внешнем управлении процесса приватизации, начатого до введения наблюдения, также нельзя признать правомерным, поскольку, с одной стороны, Закон о банкротстве не предусматривает подобных правомочий у внешнего управляющего (формальная сторона вопроса) и, с другой - налицо противоречие природе внешнего управления как реабилитационной процедуре в деле о банкротстве (материальная сторона вопроса). Вместо того чтобы обеспечить восстановление платежеспособности должника, внешний управляющий будет способствовать тому, чтобы его активы и пассивы перешли к новому обществу, притом что акции последнего поступят не в распоряжение внешнего управляющего, а в федеральную собственность и будут вне досягаемости для кредиторов.
Эффективный контроль
С учетом приведенной критики можно попытаться предложить собственное решение возникшей проблемы.
По-видимому, причиной возникновения проблемной ситуации стало все же не противоречие между законодательством о банкротстве и законодательством о приватизации, а случаи злоупотреблений, допускаемых руководителями унитарных предприятий, которые провоцируют появление внешних признаков банкротства у своего эффективно функционирующего предприятия с тем, чтобы избежать его приватизации и возможного отстранения их от должности. Ведь мало у кого возникают сомнения в том, что приватизация имущества предприятия, являющегося реально неплатежеспособным, путем его преобразования в открытое акционерное общество экономически нецелесообразна. То, что это к тому же еще и опасно для оборота, мы пытались показать выше. Таким образом, оптимальной для устранения практических затруднений и для достижения политических целей эффективного разгосударствления видится борьба против реальной причины возникших проблем. Собственник имущества унитарных предприятий (РФ в лице уполномоченных органов) должен обеспечить эффективный контроль за деятельностью руководителей унитарных предприятий и при обнаружении злоупотреблений применять соответствующие меры воздействия, благо и КоАП РФ, и УК РФ содержат соответствующие составы, а ТК РФ предоставляет возможность расторгнуть контракт с недобросовестным руководителем. Повышение эффективности государственного управления, но не попытки решить возникшую проблему, поставив под угрозу интересы кредиторов унитарного предприятия, участвующих в деле о банкротстве, - вот то направление, в котором следует двигаться.
Само по себе преобразование унитарного предприятия - должника в открытое акционерное общество не влечет за собой какого-либо нарушения прав его кредиторов.
Причиной возникновения проблемной ситуации стало, все же, не противоречие между законодательством о банкротстве и законодательством о приватизации, а случаи злоупотреблений, допускаемых руководителями унитарных предприятий.
А. Егоров,
к.ю.н.,
советник Управления анализа и обобщения
судебной практики ВАС РФ
"эж-ЮРИСТ", N 26, июнь
2003 г.